《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》政策解读
一、《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》（以下简称《意见》）出台的背景是什么？
改革开放40多年来，各类空间性规划对促进经济社会和城镇化发展、优化城乡空间布局和资源配置等方面发挥了重要作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。为解决这些突出问题，党中央、国务院作出了构建统一的国土空间规划体系并监督实施的重大部署，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现多规合一，强化国土空间规划对专项规划的指导约束作用，最终形成“一本规划、一张蓝图”。
（一）习近平新时代中国特色社会主义思想为空间规划改革指明了方向。习近平总书记对国土空间规划工作多次作出重要论述，2014年2月25日在考察北京市规划展览馆时指出：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”2016年10月11日，主持召开中央深改组第28次会议审议通过《省级空间规划试点方案》，要求“统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现‘多规合一’、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范”。2019年3月5日，在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色。”
（二）中央文件对构建空间规划体系进行了总体部署。2019年5月10日，中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），就建立国土空间规划体系的总体要求、总体框架、编制要求、实施与监管、法规政策与技术保障、工作要求等进行了全面部署。
（三）省委省政府高度重视国土空间规划工作。省委常委会专题研究三条控制线划定工作，家毫书记、达哲省长提出明确要求，文浩副省长先后10次主持会议研究调度，要求切实将习近平总书记关于规划工作系列重要指示精神，以及关于湖南的“一带一部”战略定位、“三个着力”工作要求、“守护好一江碧水”殷切嘱托、“精准脱贫”政治担当深刻融入到规划体系之中；明确了“适度、舍得、精准、精细”的工作要求，“坚持国家立场、体现中央精神、突出问题导向、不算地方小账”的基本原则。
二、《意见》与中发〔2019〕18号文件的关系？
《意见》是对中发〔2019〕18号文的贯彻落实与细化。《意见》严格贯彻落实中发〔2019〕18号文有关要求，参照中发〔2019〕18号文总体结构，对中央已经明确规定的直接引用，同时结合我省实际，对中央文件有关规定予以细化，对中央文件未规定的予以明确，主要体现在以下几个方面：一是吸收了中央《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》等文件最新精神；二是为突出编制审批管理的重要性，设置专章对省、市、县、乡镇国土空间总体规划、详细规划、专项规划的编制主体和审批权限予以明确；三是结合我省实际，对市、县、乡镇规划、详细规划（含村庄规划）、专项规划的编制要求进行详细规定；四是体现地域特色。在把握各地发展特征和自然生态本底条件基础上，根据省委省政府有关重大文件，对全省分区域提出了不同要求。
三、国土空间规划有什么新的特点？
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。
国土空间规划，首先是“多规合一”的。将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划相融合，今后就是一个名称，叫做国土空间规划。同时形成一个平台，即国土空间基础信息平台，形成国土空间规划“一张图”。“多规合一”的国土空间规划，不是对原有规划的简单拼凑，也不是完全的另起炉灶，是在“吸收、改革、提升”基础上的国土空间规划体系的整体重构。是在对原有主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划，林业、环保、交通等专项规划全面评估的基础上，继承原有经验成效，摒弃问题和不足，制定的符合新时代发展要求的“一本规划，一张蓝图”。
国土空间规划，是体现国家意志的约束性规划。国土空间规划是自上而下编制，下级规划要服从上级规划，专项规划和详细规划要落实总体规划。目的是要把党中央、国务院和省委省政府的重大决策部署，把国家安全战略、区域发展战略、主体功能区战略等国家战略，通过约束性指标和管控边界逐级落实到最终的详细规划等实施性规划上。
国土空间规划，必须坚持以人民为中心。人民对美好生活的向往，是规划编制、实施等所有工作的出发点和落脚点，必须始终坚持以人民为中心的理念，着眼于人的需要、人的感受、人的全面发展，安排好生产、生活、生态空间，加快形成绿色发展方式和生活方式，突出保障人民生命安全、提升人居环境质量、改善人民生活品质、增强人民幸福感和获得感。
国土空间规划，是促进高质量发展的空间蓝图。要科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，努力打造形成集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续，为促进全省高质量发展，加快建设富饶美丽幸福新湖南提供坚实的国土空间支撑。
四、我省国土空间规划体系建设总体安排是怎样的？
总体上，分三步走：
到2020年，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线，基本完成省级国土空间总体规划编制，拟订市县两级国土空间规划大纲，同步推进乡镇国土空间规划试点和“多规合一”实用性村庄规划试点，开展相关专项规划编制，初步形成全省国土空间开发保护“一张图”。
到2025年，实现各级和各类规划“全覆盖”，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。
到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
五、全省国土空间规划体系总体框架包含哪些内容？
与行政管理体制相适应，构建省、市、县、乡镇“四级”，总体规划、详细规划和专项规划“三类”国土空间规划体系。省、市州、县市编制国土空间总体规划，市州、县市区结合实际编制乡镇国土空间规划。详细规划包括城镇开发边界内的详细规划、城镇开发边界外的村庄规划以及其他详细规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。
六、如何强化国土空间总体规划对专项规划的指导约束？
专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。
国土空间总体规划是相关专项规划的基础，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背国土空间总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。相关专项规划须经同级自然资源部门进行国土空间规划“一张图”核对后，再按程序报批。批复后的相关专项规划成果要纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。
七、如何加强详细规划的编制？
详细规划以国土空间总体规划为依据，是对具体地块用途、开发建设强度和管控要求等作出的实施性安排。
城镇开发边界内，按照国土空间规划确定的编制单元有序推进详细规划编制，应编尽编，实现全覆盖。城镇开发边界内详细规划应坚持问题导向，优化配齐公共服务设施，改善人居环境，省自然资源主管部门要制定完善城镇开发边界内详细规划编制、实施与监管的政策制度和技术标准，强化城镇风貌、天际线、建筑高度、容积率等空间形态控制，提升城镇空间品质。
城镇开发边界外，根据村庄分类和布局，以一个或几个行政村为单元编制“多规合一”实用性村庄规划，作为详细规划，逐步实现全覆盖。暂无条件编制村庄规划的，应在县市或乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，为用途管制和规划许可提供依据。
对城镇开发边界外用于特色产业、特殊用途的空间区域，可以作为特殊单元编制详细规划，明确开发强度等约束指标与准入条件。
八、规划编制有什么要求？
一是体现战略性。全面落实党中央、国务院以及省委省政府重大决策部署，体现国家意志和发展规划的战略性。
二是提高科学性。要开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，摸清资源本底和承载能力，提出城镇、农业、生态建设的适宜区域。要结合实际开展国土空间目标战略、城镇化趋势、开发保护格局优化、人口产业与城乡融合发展、空间利用效率和品质提升等重大专题研究，为规划编制提供支撑。
三是加强协调性。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背国土空间总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。详细规划的编制和修改要符合经批准的国土空间总体规划。
四是注重可操作性。明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点，建立规划实施传导机制，明确国土空间规划逐级分解落实要求。建立规划建设用地规模预留和规划“留白”制度，保障不可预见的重大项目用地需求。建立专家咨询和规划公开公示制度，强化公众参与，全面发挥社会力量参与国土空间规划体系构建。
五是体现地域特色。尊重发展规律，强化底线约束，把握各地发展特征和自然生态本底条件，突出生态环境保护，因地制宜编制国土空间规划。
九、谁来编制规划？谁来审批规划？
省级、市州、县市国土空间规划由同级人民政府组织编制，并指导推进下位规划编制。乡镇国土空间规划，由市州、县市区政府组织编制。乡镇国土空间规划可以与设区市、县市国土空间总体规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇国土空间规划。中心城区以外的街道可根据实际情况参照乡镇编制国土空间规划。城镇开发边界内的详细规划，由市州、县市自然资源主管部门组织编制，村庄规划由乡镇政府组织编制，城镇开发边界外特殊单元的详细规划，由市州、县市自然资源主管部门会同有关部门组织编制。
自然保护地、生态修复等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批；涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门根据国土空间总体规划要求组织编制。湘江新区、省级及以上产业园区国土空间规划由市州、县市政府组织单独编制或与市州、县市国土空间总体规划合并编制，报省政府审批。西湖、屈原等县级管理区国土空间规划可由有关管理区组织单独编制，报市州政府审批；也可由市州政府组织与市州国土空间总体规划合并编制，报省政府审批。
按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度，精简规划审批内容、优化审批流程、缩减审批时间。省级国土空间总体规划经省人大常委会审议后由省政府报国务院审批。长沙市及国务院指定城市的国土空间总体规划，经同级人大常委会审议后，由省政府报国务院审批。其他市州国土空间总体规划经同级人大常委会审议后，由市州政府报省政府审批。县市国土空间总体规划经同级人大常委会审议，报市州政府审查同意后，由市州政府报省政府审批。乡镇国土空间规划由县市区政府报市州政府审批。设区市辖区的详细规划报设区市政府审批，县市辖区的详细规划报县市政府审批。设区市辖区的省级及以上产业园区详细规划报设区市政府审批，县市辖区的省级及以上产业园区详细规划报县市政府审批。设区市辖区的村庄规划报设区市政府审批，县市辖区的村庄规划报县市政府审批。
十、如何加强规划实施和监管，确保一张蓝图干到底？
在规划实施方面，首先强调维护规划权威性 ，体现在几个方面：一是国土空间规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更；二是规划修改必须严格按照法定程序进行，调整或修改后的国土空间规划，应当在政府网站及公共媒体上更新，向社会公布；三是经批复的规划要严格实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动，对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。
为保证规划落地实施，提出进一步健全用途管制制度，衔接“三线一单”有关成果，建立管控单元体系。强调在城镇开发边界内外实行差异化管制规则。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，实行“详细规划+规划许可”或“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要水源地、文物以及其他具有特殊保护与利用价值或意义的区域，实行特殊保护制度。同时，结合“放管服”改革，以“多规合一”为基础，依托国土空间基础信息平台，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”“多证合一”，优化建设项目用地预审与规划选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可、规划核实等审批流程，提高审批效能和监管服务水平。
在规划监管方面，主要在监管机制、政策保障和技术支撑等方面提出明确要求：
一是建立监测评估预警机制。依托国土空间基础信息平台，建设省市县联通的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，开展国土空间规划动态监测评估预警和实施监管，对国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求落实情况进行监测监督。将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计和自然资源执法督察内容。建立国土空间规划定期评估制度，衔接经济社会发展规划，结合经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。
二是加快建立完善法规政策体系和技术标准体系。研究制定湖南省国土空间规划条例。推动与国土空间规划工作相关地方性法规、政府规章的立改废释工作，并做好过渡时期的制度衔接。完善主体功能区配套政策，建立并完善国土空间规划配套政策和技术标准，保障国土空间规划的编制推进和有效实施。
三是强化技术支撑。结合国土空间规划编制，以自然资源调查监测数据为基础，同步建设省市县联通、统一的国土空间基础信息平台。各级各类国土空间规划成果获批后要及时汇交至国土空间基础信息平台，纳入国土空间规划“一张图”管理。严格国土空间“一张图”管理，全面支撑全域国土空间管控，不断提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。
十一、如何顺利推进规划工作？
一是加强组织领导。全面加强党对国土空间规划工作的领导,要求各级党委和政府充分认识建立国土空间规划体系的重大意义，主要负责人亲自抓，落实组织编制和实施国土空间规划的主体责任，建立健全议事协调工作机制。
二是落实工作责任。就组织、人事、审计、发展改革、财政、金融、税务、自然资源、生态环境、住房城乡建设、农业农村、林业、教育等部门工作责任进行明确。其中，省自然资源主管部门作为全省国土空间规划体系建设的牵头部门，要强化统筹协调，并定期对《实施意见》贯彻落实情况进行监督检查，重大事项及时向省委、省政府报告。